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浅论人民政协政协协商民主的包容性
发布时间:2011-06-30 来源:市政协办浏览次数:字体:【
孟 法 明

 

协商民主与人民政协有着天然的联系,是人民政协的基本内涵。在发扬社会主义民主方面,人民政协比较典型地代表协商民主,或者说,协商民主比较集中地体现在人民政协的各项工作之中。而人民政协在政治上的巨大包容性,决定了政协协商民主同样具有巨大包容性;巨大包容性也成为了政协协商民主区别于其他民主形式的显著特征。人民政协要在民主政治建设中更好地发挥协商民主的独特优势,需要在进一步扩大包容性和团结面上做文章,以巩固和壮大最广泛的爱国统一战线,为扩大公民有序政治参与、维护社会和谐稳定、建设社会主义政治文明作出新的贡献。

一、包容性是人民政协协商民主的显著特性

具有巨大包容性的人民政协协商民主,既符合社会主义民主政治的本质要求,又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统,是人民政协在长期的实践中形成和发展起来的。

1.人民政协的基本属性决定了政协协商民主具有巨大包容性。“人民政协是我国人民爱国统一战线的组织,是共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”作为各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织和社会各方面人士协商议事的一个重要机构,各党派的许多意见、主张需要通过政协这个渠道来表达,社会各界的许多民主权利需要通过政协来体现,港澳台同胞和海外侨胞需要通过政协来参与国事。因此,人民政协不仅包括了我国社会主义制度下的各党派团体和各族各界人士,而且包括了海外许多代表人物,可以不受地区限制地吸收海内外中华民族的各方面代表参与国事,使我国的人民民主扩大到最大范围。

2.人民政协的基本职能决定了政协协商民主具有巨大包容性。在人民政协的三大职能中,政治协商是协商民主的主要内容和形式,民主监督、参政议政则是政治协商的延伸和拓展,作为我国政治体制中各党派团体、各族各界人士反映意见、表达声音的政治形式,都是人民政协作为协商民主形式的实践要求。履行这三大职能,要求坚持民主的大多数与少数相统一,既反映多数人的普遍愿望,又吸纳少数人的合理主张,既听取支持的、一致的意见,又听取批评的、不同的声音,从而使协商民主视野更加宽广、活动更加经常、方式更加灵活、内容更加丰富,最大限度地促进党和国家重大决策的科学化、民主化,最充分地调动社会各方面的积极性、主动性、创造性。  

3.人民政协的组织构成决定了政协协商民主具有巨大包容性。人民政协在结构上由政党、人民团体、社会界别及其社会精英组合而成。它既是执政党和各民主党派、人民团体合作的平台,又是社会各界别合作的平台。参加人民政协的各个界别,既有共同的政治基础和共同的奋斗目标,也有具体利益、思想观念、信仰不同。只有通过人民政协的充分和广泛民主协商,充分表达本界别的利益诉求,加强各界别的沟通和交流,促进以利益协调为核心的协商和对话机制的建立,才能够促进社会各个阶层的良性互动与和谐相处,使各方面的思想达到基本统一,提高各党派团体和各族各界人士在政治上的认同程度,使共产党的主张成为各民主党派团体和各族各界人士的自觉行动。人民政协组织构成上的特点,决定了它必定也只能按照协商民主的要求来运作,也决定了这种协商民主主必须具有充分的包容性。

4.人民政协的工作主题、工作原则和活动方式决定了政协协商民主具有巨大包容性。团结和民主是人民政协的两大工作主题,维护和发展中华民族的爱国主义大团结是人民政协的一项重要工作。人民政协的大团结突破了社会制度、政治立场和意识形态的局限,实现了团结和民主的最大化。同时,人民政协坚持民主协商、求同存异的工作原则和形式多样的活动方式,充分保障参加人民政协的各党派团体以及各族各界代表人士,知无不言、言无不尽,广开言路、集思广益,尊重多数、照顾少数,使得事关国计民生的重大决策能够统筹兼顾各个阶层、各种群体的利益,实现协商民主的最大包容。

二、人民政协协商民主包容性的具体体现

人民政协协商民主的包容性,与人民政协的性质、职能等具有高度的内在契合性,具有人民政协的鲜明特色,主要体现在以下五个方面:

1.非国家权力性。从本质上说,人民政协是一种不同于国家机构的特殊公共组织,是为广大社会成员和国际社会所认可的一般政治意义上的官方组织。人民政协实行的协商民主是执政党与民主党派和无党派人士之间进行的一种咨询、沟通和协调活动,不具有人民代表大会那种对国家机关的决定、检查、质询和罢免等强制性监督功能,并不产生具有国家公权力约束的决议。

2.非强制性。从实践来看,人民政协协商民主的运作程序、协商结果并不依靠国家强制力来保障实现,而是依托于制度、历史传统和社会共识的力量得以实现。当然,协商民主虽然不依靠强制力来实现,但它是以宪法和国家基本政治制度为根据的,具有很大的政治和社会影响力。

3.广泛合作性。人民政协的协商民主强调多元主体的参与、对话和沟通。协商民主广泛的主体构成和参与,与社会利益的多元化结构相适应,产生了强大的利益整合功能,使得个别的、分散的利益诉求获得组织化的、集中的表达渠道,协调和整合各界别和各阶层的不同利益,有利于形成统一的意志和团结力量。

4.开放性。人民政协的协商民主注重加强同各界的合作,扩大社会影响力,重要活动都邀请党政领导、各界群众和新闻单位参加,并进行公开报道。一些政协还积极创新,邀请市民旁听政协会议,或在网络上征求意见建议等,充分体现了协商民主的过程公开性、开放性特征。

5.高度弹性。人民政协协商民主的高度弹性,主要表现在两个方面,一是协商程序启动的灵活性,对于许多具有较大争议的议题,可以经过反复协商,直到达成基本一致,最后的结果得到参与各方的基本认同和理解。二是协商所形成的决议、提案等的灵活性,其或者较为笼统,或者较为原则,或者较为抽象,重在指导、建议和激励,有待于各方主体在具体的操作过程中根据其总体精神和要求,提出最有实际操作价值的方案。

三、人民政协协商民主包容性的实践要求

协商民主体现于政协工作的各个方面、各个环节,贯穿于政治协商、民主监督、参政议政的始终。政协协商民主要得到不断发展和完善,需要不断扩大其包容性,使其更充分地表现出人民政协的特性。笔者认为,实现人民政协协商民主的包容性,要从以下四个方面下功夫:

(一)扩大政协协商民主的主体范围

人民政协协商民主的包容性,最根本、最基础的是主体上的巨大包容性和广泛代表性。人民政协应对界别、组织设置进行适当的调整,从而使参与协商式民主政治活动的主体具有更强的代表性、更大的包容性。

1.扩大党外人士的比例。为体现党对人民政协的领导,政协委员中特别是政协组织的各级领导中,必须安排一定数量的中共党员。目前,在各级政协组织中,党外人士所占比例,其中政协委员不少于60%,政协常委不少于65%。但从统一战线的目标、本质和扩大协商民主的成效看,这一比例应该继续扩大。因为人民政协是统一战线组织,而中共党员是统战方,而非被统战方,也就是说,不是统战的对象,自然也不是政协委员的重点发展对象。因此,政协组织的整个委员构成,无疑应以党外人士为主,应当在实践中逐步扩大党外人士的比例。

2.重视民营力量和非政府组织。近年来,我国随着社会经济的不断发展,改革开放的不断深化,民营力量不断壮大,非政府组织和社会团体也快速发展。这些民营力量和非政府组织涉及到经济、政治、文化、社会各领域,已成为促进经济社会发展、构建和谐社会的重要力量,同时,其自身也成为新社会阶层人士相对集中的领域。人民政协组织应与时俱进,进一步重视这两大领域的代表人士,安排到相应的界别,使他们成为协商民主的新主体。

3.重视新社会阶层的代表人士。新社会阶层的逐步形成和崛起,已成为当前一个重要的社会现象。中共中央200611月颁发的《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》指出:“新的社会阶层人士是统一战线工作新的着力点,要最大限度地把他们团结在党的周围。”由此可见,在人民政协的界别设置和委员构成中,充分重视新社会阶层的代表人士是大势所趋。在实践中,可考虑单独设立非公有制经济界、自由职业者界、法律界、服务和第三产业界等,吸收这方面的代表人士。

4.重视社会中下层代表人士。从目前各界别的委员构成来看,社会上层所占比例过大,中下层比例较小。特别是来自生产一线的工人和农民,在政协委员构成中基本没有得到反映,导致直接代表基层说话的声音太弱。建议新设产业工人界,以发展一线的产业工人为主,区别于工会界。同时在农业界别中吸收部分农民代表。

(二)拓展政协协商民主形式的实现途径

政协推进协商民主的过程,一定程度上说,就是政协履行职能的过程。协商民主的包容性要求我们在实践中积极探索行之有效的协商形式和履职载体。

1.在政治协商中把握党委主导性和政协主动性的充分结合。一方面,党委要坚持在政治协商中的主导地位,主动作为,做到“我要协商,而不是要我协商”,主动给政协出题目、交任务,明确政治协商的内容和重点;另一方面,政协要主动围绕核心、服务中心,积极协商议政。近年来,诸暨市政协逐步完善了全局性议题由全体会议协商、重大议题由常委会协商、重点议题由主席会议协商、部门议题由专委会对口协商的全方位多层次协商格局,丰富了协商的内容,扩大了协商的参与,规范了协商的程序,增强了协商的实效。

2.在民主监督中把握柔性和刚性的充分结合。人民政协的协商民主既具有非权力监督的柔性特点,又具有作为重要政治监督的刚性要求。如果片面强调柔性特点,则不着痛痒,易流于形式;片面强调刚性要求,则担心越位,易偏离方向。只有把二者紧密结合,才能发挥好作用。近年来,诸暨市政协通过专题调研视察、提案、反映社情民意、建立网络履职平台、参与党委政府和有关部门组织的党风、政风、行风评议活动和执法检查,担任特邀监督员、行风监督员和人民陪审员等多种形式开展广泛性、经常性监督。同时,还建立健全了提案跟踪督办和视察调研成果落实反馈等制度,增强了政协民主监督的刚性约束。

3.在参政议政中把握委员专业性和界别代表性的充分结合。政协委员中专家学者多,具有明显的专业优势。政协界别联系广泛,精英荟萃。政协委员不只是代表个人,还是所在界别的代表。在参政议政中,既要有个人的独立思考和独到见解,又要主动收集和反映本界别群众的意见建议,把个人智慧与界别特色结合起来,积极建言献策。近年来,诸暨市政协十分重视发挥界别、委组的作用,把调研视察任务更多地交给委组,努力提高调研视察活动的经常性、专业性与针对性。换届以来,几个重点协商监督议题如《加快陈璜等欠发达镇乡发展》、《加强白塔湖湿地保护》、《提升香榧森林公园层次》、《块状产业转型升级》等,均进入了市委、市政府的决策程序。今年,市委交给我们政协《发展“回归经济”》专题协商课题。我们花了三个多月的时间,走访了27个镇乡(街道)12个在外诸暨人联谊会,目前已形成了专题调研报告,提交市委常委会讨论。

(三)扩大政协协商民主的内容

协商民主内容的包容性和广泛性,是实现协商民主包容性的实质性保障。要按照协商民主的要求,科学地确定协商范围,使协商内容明确化,确保协商民主的质量和效果。

1.要加强对国家和地方的大政方针和重要问题的民主协商。把政治协商纳入决策程序,就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商,是协商民主的重要原则。在具体议题确定上,应紧贴实际,紧贴民生,紧紧围绕党和政府的中心工作、重大决策,围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,围绕社会热点、难点问题进行。

2.要加强政协对人大立法等工作的民主协商。立法工作是国家和地方的重大政治问题之一,也是社会各界利益表达和利益协调最集中的领域之一。目前,政协立法协商方面的工作还比较薄弱,应该探索开展立法方面的协商工作,尽可能利用政协联系各界的优势,在地方性法规制订中听取和收集社会各界的意见和建议,反映各界的要求,以提高立法的质量,使法律更好地体现公众的利益。

3.要加强政府相关工作的民主协商。目前,政协对政府重要工作的协商主要体现在两会期间对政府工作报告、国民经济与社会发展计划、财政预算报告等文本的讨论,存在着形式化和过于原则的问题。政府经济社会发展中的重大决策及其执行、重大项目安排、重大财政开支等重大事项实际上没有通过政协进行充分的协商讨论。因此,应进一步丰富政协对政府工作的协商形式,加强政协对政府相关工作的协商、监督。

(四)加强政协协商民主的机制建设

协商民主包容性的最终体现,在于协商成果能在多大程度上进入决策程序,得到采纳、得到办理、得到落实。要通过建立相应的体制机制,来确保协商民主成果的运用。

1.大力夯实协商民主的法律基础。民主政治内在地要求法治,其运作必须依托于法治框架。选举民主如此,协商民主亦如是。法律的保障,是将我国的功能性协商民主政治转向制度性协商民主政治的重要前提。当前,政协协商民主法律地位的缺失,导致现实生活中的协商受人为因素干扰比较大,具有很大的随意性和不确定性。应考虑将人民政协协商民主建设纳入国家法制整体框架,在条件成熟时,探索制定人民政协组织条例,制定地方政协委员会工作规则,把有关政治协商、民主监督和参政议政的性质、作用、内容、形式、程序等重要规定上升为法律,使政协的协商不仅具有政策依据,而且具有法律依据,进一步推进协商制度由“软约束”向“硬约束”转变。

2.切实加强协商民主的程序化建设。协商民主是一种程序性民主。要发展人民政协协商民主,就需要不断完善和严格执行协商议题的提出和确定的程序、安排协商活动的程序、通报情况和听取意见的程序、及时整理并报送协商成果的程序、认真研究处理并反馈处理情况的程序等。重点要在两个环节上下功夫:一是协商计划或协商议题的提出和确定。要出台具体操作制度,进一步明确各协商主体特别是党委部门的权利和责任。诸暨市委专门出台了《关于加强和完善人民政协政治协商促进科学民主决策的意见》,对政治协商的基本原则、主要内容、形式和组织保障作出具体的规定。二是协商意见的实施和监督。要对党委、政府及其有关部门落实政协意见建议的时限要求、反馈方式等作出明确、具体规定;建立健全通报制度,将贯彻落实情况在一定范围内进行通报,或借助传媒向社会公开等等。

3.加强协商能力建设。加强协商能力建设,是提高政协协商民主水平的关键。要加强专门委员会建设,完善相应工作机制,强化专题调研的选题论证,支持专委会探索开展界别活动的有效途径、与相关部门开展对口协商。要高度重视政协委员队伍建设,严格把握委员的入口关,加强委员学习,帮助委员拓宽视野、增长才干,强化委员履职意识,提高履职水平。要提高政协机关综合性服务能力,加强政协机关干部配备,加大视察考察、专题调研、出席会议活动的统筹协调力度,增强整体协商效果。

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