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公共决策运用人民政协协商民主的思考
发布时间:2011-06-30 来源:市政协办浏览次数:字体:【

韩 彬 翔

 

公共决策是指以国家行政机关、社会公共事务管理机关为主体的,在进行公共事务管理和内部管理中的目标设计、方案抉择活动。其特点是主体广泛、内容广泛。由于其主体包括各种社会团体,因而比一般行政决策更具有普遍性。

公共决策是公共管理过程中极为重要的一环,是公共管理的起点,公共管理始终是围绕公共决策的制定、修改、实施进行的。

一、公共决策的特点

(一)公共决策是公共管理的首要环节

  从一个孤立的管理过程来看,公共管理过程可分为决策和决策实施以及效果评估等环节。决策是实施行为的确定。公共组织通过制定决策实施方案,把决策目标分解为具体的执行目标或阶段目标。确定详细的、可操作的行动步骤,合理配置人力、财力、物力,把决策目标落到实处;决策目标实现以及效果评估之后,管理活动即告完结。可以说,没有公共决策就没有公共管理。

(二)公共决策是公共管理履行各项职能的依据

  公共管理有决策、计划、组织、协调和控制等各项基本职能。决策,就是在公共管理过程中所做出的决定;计划,就是对如何实现决策目标和任务做出安排,制定系统有序的行为步骤;组织,就是为实现决策目标而对一些机构和人员的重新组合,或成立新的管理机构;协调,就是改善和调整各个执行机构、人员和各项活动之间的关系,使各自之间分工合作,密切配合,减少相互之间的重复、矛盾和摩擦。控制,就是监督检查,对公共管理活动中的各种行为加以控制,使管理活动沿着预定的方向推进;而所有的这些公共管理的各项职能都以公共决策为基础,没有公共决策,就没有公共管理各项职能的履行。

(三)公共决策贯穿于整个公共管理过程的始终

公共决策既是公共管理的首要环节,同时它又贯穿于整个管理过程的始终。公共管理的其他环节都包含有决策的活动。各项管理职能的履行也有各自的决策。计划过程中,要对目标和任务做出周密、详细的决策,做出计划;计划制定后要实施执行,也要组织力量,还要进行指挥工作,对此当然也要有决策。在实施决策方案过程中,如有问题还要及时进行再决策予以解决。实际上公共管理过程就是一个不断决策和实施决策的过程,“管理就是决策”。

二、公共决策中协商民主的导入

公共决策是政府履行公共管理职能、推动社会资源有效配置与协调公共利益的重要手段,其质量如何关系到政府管理的水平。高质量的公共政策,可以减少人际冲突,促使人们积极行动,加强合作,实现有限资源的合适配置,进而实现社会福利的最大化。而在公共决策中由于存在不同的社会阶层和各种利益主体,其不同价值目标与利益诉求,必然导致经济与社会发展的种种矛盾,影响到公共决策的目标指向,从而使公共决策的范围与难度愈益扩大。为防止社会各阶层利益矛盾的激化,确保经济、社会的协调有序发展,就必须在公共决策引入协商民主的元素,提高党委政府决策质量。协商民主所具有的天然优势,为避免或减少公共决策失灵提供了有效选择。

协商民主,指的是在国家政治生话中决策者通过协商形成决策并推动决策执行的政治活动。它是一种国家治理形式,可以通过规范化、程序化的制度来运作.也可以是非规范的活动。

(一)协商民主有利于政府获取决策所需要的信息。在公共决策中,政府公务员与公民就某项公共事务进行沟通乃至辩论,能够表达公民的意愿,不断补充官方所未掌握的第一手资料,为公共决策者更科学地了解民意,更准确地体察民情,更全面地集中民智提供了可能,使政府能够在有效信息基础之上实施决策。

(二)协商民主有利于保证公民的参与权、知情权,增强决策的透明度和公开性。政策系统决策模型认为,公共政策的制定权容易被系统内的政治精英所垄断,不仅使得公民对政府缺少信任感,而且容易使公共决策的失误概率加大。协商民主在履行和维护公民的知情权和参与权的同时,可在一定程度避免或减少这种弊端。

(三)协商民主有利于弥补决策过程中“有限理性”的负面影响。人们的认知和理解能力是有限的,在情况的收集、分析、定性及其思维方式等方面,决策参与者都存在着局限性。因此,在决策问题过程中,引入协商民主形式,可以达到互相学习,集思广益的效果。同时,由于身份和价值趋向的差异,各利益主体在决策过程中,从自身利益出发,常做出非理性化的行为,通过协商民主的方式,各种利益主体进行公开辩论,认真协商,反复博弈,就能形成一个整合多数人利益的均衡的政策,从而让有限理性影响得以降低。

(四)协商民主有利于公共决策的执行。如果公共决策是经过协商民主形式作出的,那么,这种决策就是在维持程序公正、维护公民的参与权和知情权、协调不同社会主体的利益而作出的,这样的公共决策因其具有合法性、科学性等特征,执行起来就比较容易,执行效果也会比较理想。

三、人民政协协商民主的重大作用

人民政协的协商民主是与我国人民代表大会制度的选举民主相结合并体现中国特色的一种国家民主形式。

人民政协在党政决策体系中,发挥着咨询和信息系统的作用,其履行职能活动与党政决策之闻其有“建言”与“纳言”、“献策”与“求策”的互动关系。人民政协以履行政治协商、民主监督、参政履行职能主要职能为基本内容的履行职能活动,既是我国政治决策程序中的重要环节,又是现阶段实现公民有序政治参与的主要渠道。

这些履行职能活动,在权力机关决策之前,通过对国家和地方的重大决策方案,进行内部广泛的协商讨论,听取各党派、团体、界别的意见和主张,彰显民意、民智、民力、民利、民心对决策的重要影响,从而尊重多数、照顾少数,保持社会的安定和谐;在决策执行过程中,借助政协这条下联各界、上达中央的民主管道,拓宽社会各界表达利益诉求的渠道,发挥协调关系、化解矛盾、整合利益的特殊作用,从而既保证公共管理的效率和效益,又促进公民有序的政治参与,确保“决策—实施­­—再决策”过程的可持续性。所以,人民政协的履行职能过程,实际上就是一个聚集、整合、协调和表达社会各层次、各界别利益与要求,促进党政决策更好体现公众意愿的过程。政协对政府决策作用,主要体现所提政策建议能否进入决策议程,并对决策过程产生影响。

人民政协影响政府决策主要有三种基本的实现路径,即政治协商、民主监督、参政议政。政治协商作为人民政协最重要的职能,主要是中国共产党和各级政府就大政方针以及政治、经济、文化、社会生活中的重要问题,在决策之的和决策执行过程中在人民政协进行协商,广泛听取各方面意见,集思广益,这是中国共产党和各级政府实现决策科学化和民主化的重要环节。

政治协商有两个特点:一是它由各方面采取各种形式进行事先协商,经过充分讨论,求同存异,达到认识上大体的统一;二是它不属于国家政治制度中的一种法律程序,对各种方案不进行简单的表决形式。虽然政治协商不具有法律效力,但它所起的作用却是权力机关所无法代替的。搞好人民政协的政治协商,可以广开言路、集思广益、尊重多数、照顾少数,促进决策的科学化、民主化;可以增进理解、扩大共识,使党和政府的方针政策成为大多数人的自觉行动。无论是中国共产党同各民主党派、无党派人士采取各种形式的协商,还是中国共产党在入民政协同各民主党派和各界代表人士的协商,都是平等相待、求同存异的协商,都是倾听意见、达成共识的协商。尽管政治协商的内容非常广泛,涉及经济、政治、文化、社会各个方两,既有关系民生的重大问题,又有影响群众具体利益的各项决策,但从共同的目标、共同的利益去考虑问题,自觉维护共同性的一面,是协商民主的核心和灵魂。

四、人民政协促进公共决策民主的路径建议

要想充分发挥政协在公共决策中民主职能和作用,首先要让各级党政领导充分认识到政协在促进公共决策民主的重要性和重要作用;其次要不断增强政协委员的自身参政能力建设;再次是要完善相关的法律规章制度,使其在相关法律规章制度的框架中,更加充分发挥其职能和作用,促进公共决策更加科学和民主,其主要措施如下:

(一)完善决策前协商制度

所谓“决策前协商”就是指政协以协商的形式对预拟的解决问题的方案进行讨论、磋商,以促进方案优化和最佳对策形成的过程。由于“协商”是指“决策之前”,所以“决策”前“协商”应仅指问题已经提出,解决问题的初步方案己经拟就,而进入最佳方案的设计和选择阶段。决策前协商制度是完善人民政协政治协商制度的核心,是人民政协参与公共决策过程和促进公共决策科学化民主化最根本、最重要的载体。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(中发[2005]5)明确指出:要把政治协商纳入决策程序,就重大问题在决策前和决策执行中进行协商,是政治协商的重要原则。完善决策前协商制度需要政协自身和党政部门两方面的共同努力。目标是将决策前协商制度纳入公共决策的中枢系统,推动政协成为影响和制约决策中枢“断”的过程的重要因素之一,成为公共政策合法化过程的必要环节之一。

(二)完善政协意见反馈制度

政协参与公共决策过程除了协商会以外,还有很多其他形式和载体,如政协提案、建议案以及各种信息专报、建议汇总报告等,这些载体集中了政协委员和各界群众对某项政策问题的看法和要求,有些意见建议对于促进公共决策的科学化、民主化具有很大的参考价值,但是由于决策部门尤其是各级政府部门在对政协意见反馈机制上还存在一些不完善之处,往往影响了政协参与公共决策的实际效果,从而也削弱了政协在公共决策过程中的影响力。完善对政协意见的反馈制度主要应包括以下几方面:一要建立决策或执行部门的反馈责任制度,明确分管领导和工作人员的反馈职责;二要明确对收到政协的有关决策意见建议的反馈期限。可就意见建议的具体内容和情况分类作出规定,如一些具体的可操作性的建议应及时反馈处理结果。对政协就大政方针问题提出的较具前瞻性的建议,应及时将处理打算反馈给政协,同时要有相应的处理结果跟踪反馈机制,以保证相关意见建议有了处理结果时,反馈环节不被疏漏;三要统一对政协意见建议的办理要求以及反馈结果的复文要求。改变目前有些部门在对政协所提意建议的处理和反馈时做法各异、要求层次参差不齐的局面;四要建立有效的督办手段,促进决策部门切实重视和加强对政协意见的反馈,推动政策在决策科学化、民主化过程中发挥更大作用。

()完善政协委员产生机制

政协委员是政协工作的主体,也是政协参与公共决策过程的主体。为保证政协的政策参与取得更大实效。完善政协委员产生机制建议包括以下两个方面。

一要考虑增设相应的新兴界别,从而通过政治协商制度将这部分阶层的利益表达纳入到体制内,反映到公共政策中。对于政协来说,可以实现精英性与平民性相结合,从而确保政协在参与公共决策过程中体现更广泛的民主,实现更公正的利益。

二要进一步提高政协委员的参政议政能力。政协在公共决策过程中到底能发挥多大作用,不仅取决于党政决策部门和领导的重视,还需要政协委员对所联系群众的代表能力和对本界别群众利益的表达能力。委员要对相关公共政策的协商活动作精心准备,积极发表意见建议。体现自己作为特定利益群体代言人的身份和价值,才能为决策部门的决策提出更加切实可行的参考意见和建议。

()尝试推行政协对公共决策进行不可行性研究制度

不可行性研究是科学决策的重要组成部分,因为不可行性研究要证明自己论点的正确,就要拿出自认为正确的证据,并讲明理由,这是一种要求最优决策方案的过程。从思维特征上讲,“不可行性研究”是一种反向思维,西方决策理论中称为证伪或反证,在决策论证上相当于法庭上的辩论,即通过对抗达到辩明真理的目的。把不可行性研究纳入到决策科学中,是减少和防止公共决策出现重大失误不可缺少的环节。政协进行不可行性研究是探索政协在新的历史条件下,如何更好地发挥作用的一个很好途径,特别是发挥政协的民主监督作用。如果政协在不可行性研究方面对党和政府的公共决策进行民主监督,有利于树立和落实科学发展观,有利于提高党和家科学决策的能力,同时也有利于政协进一步高履行职能的水平和实效,在促进决策科学化、民主化中发挥更大作用。

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