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协商民主理论及其实践
发布时间:2011-06-30 来源:市政协办浏览次数:字体:【

郑 晓 丹

 

任何一种理论都源于实践,同时又在实践中接受检验。当协商民主已成为大多数民主理论的核心。作为民主理论的一种新范式,它与实践、现实密不可分。如何认识西方协商民主和中国协商民主的关系,如何认识协商民主与人民政协的关系?如何通过学术上的交流和沟通,借鉴吸收西方的优良成果,同时全面兼顾中西方文化传统和不同的现实政治制度,了解协商民主理论对中国民主建设的现实启迪意义,进一步探索研究和完善规范适合我国国情协商民主的实践发展模式,充分发挥协商民主理论的功能作用。

一、西方协商民主内涵特点

“协商民主”概念最早兴起于20世纪80年代的西方, 是一种新的民主理论范式,1980年在学术上提出和使用。当时,美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫.毕塞特在《协商民主:共和政府的多数原则》一文中首次在学术意义上使用“Deliberative democracy”一词,他主张公民参与而反对精英主义的宪政解释。多数学者将其译为“协商民主”,也有的译为“审议性民主”或“商议性民主”。90年代后期,协商民主理论引起更多学者的关注,西方政治学家从决策形式、治理形式、社团或政府等形式对协商民主进行了解释。我国著名政治学家俞可平,把西方的协商民主归纳概括为:协商民主就是公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式,参与公共决策和政治生活。西方协商民主大致具有三方面特点:

一是强调公民参与。参与是协商民主理论的基础,没有参与,协商就无从谈起,协商要求利益相关者能够参与政策过程。西方民主的本质意义体现为民主参与,促进公民的自由讨论,民主决策是平等公民之间公共讨论的结果。民主的本质是人民主权,是平等公民自由而理性的参与。协商民主强调公民对于公共利益的责任、强调通过共识形成决策的过程。

二是强调公共决策。西方协商民主强调公民的政治参与,但“公民参与什么”一直是西方协商民主关注的重要问题。近代以来西方普遍兴起代议制民主,公民不是直接参与公共决策,而是把这个权利通过选举权委托给一部分人。民主常被理解为通过自由选举、按照多数原则选择政府领导人来制定公共政策,实施公共管理,选举便成为民主的重要标志。但同时也产生另外一种声音,即公民的主体意志、动机和目的与以其名义作出的决策之间的差距越来越大。事实上政府的决策可能一味地照顾了这一民众的利益(情绪)而忽略了另一部分民众的利益(情绪)。西方协商民主关注管理过程,关注不同利益的群体参与管理过程,充分表达各自利益,在讨论协商的基础上产生公共政策或为公共决策提供依据。

三是强调决策合法。协商民主的基本价值赋予决策合法性。合法决策是协商民主关键诉求。政治决策的合法性只有在广大政策对象的认同和支持的基础上才能有效实施。协商民主的基本精神是政治参与,在参与政治决策的过程中,偏好和价值选择是可以改变的。英国马修.费斯廷斯泰因认为“协商民主理论通常被看做是一种阐释政治决策合法性理论。它表达了民主决策是合理、公开讨论、支持和反对某些建议的各种观点的过程,目的是实现普遍接受的判断。”因此,协商民主力求通过参与、讨论、对话,通过参与者的偏好转换、形成共同遵守的决策,从而赋予决策以合法性,使决策达到应有的效果。

      二、中国协商民主内涵特点

   在西方,协商民主理论的探讨大多限于学术界,并未波及大范围的社会层面。自“协商民主”被介绍传播到中国后,却在我国社会政治生活中产生了很大反响,全社会出现了“协商民主热”。中国共产党把握中国国情,将协商民主运用到政治理论及实践中。19499月,中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开,标志协商民主这种新型民主形式的产生,是我国社会主义民主政治的一大创造。尤其是国内实行半个多世纪的“中国人民政治协商会议制度”,更成为中国民主政治的重要形式。20062月,中国共产党通过《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”由此可见,中国协商民主指的就是人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题达成一致意见。它主要有三个方面特点:

   1)主体明确。任何协商对话、讨论都应该有相应的活动主体,中国协商民主明确了协商主体是人民内部各个方面,它体现了协商主体面的广泛性。中国协商民主其主体涵盖各党派、各民族、各团体、各阶层等社会各界以及各方面人士,广开言路、广求良策、广谋善举,使社会各群体中个别、分散的意见、愿望和要求通过协商渠道得到系统、综合的反映,最大程度地实现最广大人民的民主权利。

   2)内容明确。中国协商民主明确了协商的内容是重大决策。如国家层面上,它主要指国计民生的重大问题,影响群众利益的各项决策,涉及有关经济、政治、文化、社会等各个方面。地方层面上,协商重大问题更加具体而丰富。如政府工作报告、重大改革方案、重大建设项目和社会关注的重大问题等都属于重大决策而纳入协商内容的范畴。

   3)目标明确。协商民主尽可能就共同性问题取得一致意见,协商的前提与基础是参与各方的平等地位,寻求利益的交集,寻求“最大公约数”。这是协商民主最终的价值诉求,也是协商之后的主要目的。协商要求最终利益是以公共利益为诉求原则,强调在达成公共利益的共同性问题上协商求得结果。同时通过对话、讨论、利益表达之后形成共识,在共识的基础上加以审视、提升,最终形成一致性的意见,这是中国协商民主根本目标所在。

   三、中西方协商民主异同点

   协商民主是在反思和批判传统选举民主模式局限的基础上提出的,它有利于多数人的共同意愿和合理要求,因此它既能破解当代选举民主的困境,又能弥补选举民主的缺陷,是选举民主模式的完善和补充。现试从中西方协商民主理论来比较分析,中西方也表现出一些相同与不同之处。

  共同点表现在:承认多样性。即每个国家所面临的文化、种族、民族、社会群体、利益和分歧的多样性,多样性是协商民主的前提,它赋予协商民主以动力。通过解决多样性条件下的共同问题或者公共利益,协商更具合法性。方式同一性。注重对话和讨论,这是中西方协商民主的最好方式。西方讲求偏好转换,通过参与、讨论、对话的方式,实现分歧、差异性偏好转换,以形成共识。我国协商民主强调决策之前通过讨论、对话,对共同性问题形成一致。决策合法性。西方协商民主认为合法的立法必须源自公民的公共协商,以通过共同遵守的决策赋予其合法性。国内协商民主强调协商重大问题取得一致意见,对重大决策赢得更多理解、支持和认同,为决策提供重要合法性资源。

   不同点表现在:参与主体不同。西方参与的主体是公民直接参与,强调民主决策是平等公民之间公共讨论的结果。而国内仅限于基层的一些公共决策,可能有公民直接参与,总体上说协商参与还是一种间接参与。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、政治协商会议体现的都是代表参与的协商。关注视角不同。西方对协商民主成多视角的分析模式,如通过公开讨论做决策的民主体制;或把协商民主当成公共领域的话语参与。中国协商民主关注的焦点集中在中国政治发展和政治路径的制度体制安排上,即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及中国人民政治协商会议两大体制安排和具体实施上。发展进程不同。西方选举民主、代议制民主比较发达,而协商民主目前更多停留在学术领域。在中国实行全国性的直接选举难度大,因而选举民主的发展还需要一个长期过程,它为中国协商民主的发展提供了空间和舞台。中国协商民主在经历了60年的实践与洗礼,其发展已逐渐走向完善和成熟。

四、政协协商民主发展实践

我国众多学者认为,国内协商民主的实践模式主要存在于四个层面:第一,政治制度层面,表现为中国共产党领导的多党合作的政治协商制度。第二,社会治理层面,表现为“市民论坛”、“社区论坛”、“社区理事会”及政府机关借助因特网、电子邮件、电子布告等现代通讯技术建立起来的沟通网络,社情民意反应机制,重大事项公示机制。第三,基层民主层面,表现为居民论坛、听证报告会、社区评议会、居民恳谈会等。第四,公共参与层面,表现为网络论坛、普通公民旁听人大立法会议、政协讨论专题会等。中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念,决定了在中国民主政治发展中必须以协商为价值偏好。在我国各种协商民主形式中,具有较成熟和完善民主制度架构的就是以人民政协为平台的政治协商制度。

(一)政协协商民主的鲜明特点

人民政协协商民主是我国社会主义民主的特有形式,也是中国特色协商民主的主要载体,它既不同于选举民主,也不同于西方以及国内其他形式的协商民主,具有自己鲜明的特点。

1.政协协商民主是社会主义协商民主的最高形式。它由国家制度安排,也是我国协商民主的主要渠道。政协协商民主并非出于某种政治目的的功利“需要”,而是确保公民民主权利的“必须”和“应当”,是一种基本政治制度。人民政协协商民主是作为我国多党合作和政治协商制度的实现形式而存在和发展的。它与西方那种非制度化、目前尚处于探索阶段的协商民主有着本质的区别。

2政协协商民主是社会主义政治民主的最高层次。政协协商民主的主体是参加政协的各党派团体和各族各界人士。人民政协是我国唯一由所有合法政党参加,并允许以本党派名义在其中行使民主权利、参与国家政治生活的政治组织,是实行基本政治制度和政党制度的重要机构和民主形式,它以政治协商、政治监督、政治参与为主要形式的政治民主,是一种有别于基层民主的高层次的政治民主。

3政协协商民主是对重大问题全过程的协商民主。人民政协的政治协商“是党和国家实行科学民主决策的重要环节”,明确要求“把政治协商纳入决策程序”。可以在党委决策前、人大通过前、政府实施前,就国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题进行协商,也可就国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行,国家机关及其工作人员的工作进行民主监督,也可在决策执行后根据实践情况提出意见建议。它是对重大问题进行事前、事中、事后全过程的民主协商。

4政协协商民主已成为规范制度化的协商形式。经过60年的实践探索,人民政协协商民主已经逐步形成了一套比较规范和完善的制度体系及程序模式。它体现于国家《宪法》、中央文件、《政协章程》及各级党委和政协制定的一系列规范性配套制度中,在国家和地方政治生活中发挥着重要作用。它已经成为我国一种正式的、郑重的、制度化、规范化、程序化的民主形式。这是其他协商民主形式和西方协商民主所未能实现的。

(二)政协协商民主需完善之处

1.程序执行还不够到位。当前我国改革正处于关键阶段,经济体制变革,社会结构变动,利益格局调整,思想观念变化,如何协调各阶层利益,促进党派、党政和社会的和谐已摆在我们面前。中共中央《意见》对政治协商的内容用了“大政方针、重要问题、重要事务、其他问题”等做了界定,虽然给政协创新工作留下空间,但在操作层面上仍缺乏刚性要求,不容易执行到位。如“哪些问题协商、什么时候协商、需不需要协商”等问题,党政决策部门与政协之间存在着认识差异,决策部门主动意识欠缺,有的想协商就协商,不想协商就不协商;有的重大规划、重大建设项目未经协商就提交人大审议;有的以决策后的通报代替决策前的协商等。这些现象的存在,直接影响到协商民主的实际果效。

2.法律保障还不够完善。缺乏法律保障和支撑的民主是难以真正实现的。法制化是人民政协协商民主发展的基本方向,也是社会进步的必然要求。当前人民政协的法律地位还不够明确,除《宪法》对人民政协的地位、作用有所提及外,在协商的范围、内容、程序、方式和政协的组成及职责、权限仍无专门的法律规定。政协协商民主的具体实施还存在一定的随意性,不是法律的“必为”,只是一般制度意义上的“可为”,直接影响政协协商民主的过程、协商结果的法律保障及和法律效力。因而要以必要的法律、法规加以界定和明确。

3.组织结构不适应需要。人民政协组织由党派、社会界别和各种特殊身份构成,这种组织结构模式容易混淆政党之间、社会利益集团之间政治协商的区别和界限。政党之间的协商,侧重于政治利益和政治影响力的合理分配;政府同社会利益集团之间的协商,侧重于权力与利益交换的公平合理;社会利益集团之间的协商侧重于利益的协调与公平。在现行体制下,政协组织是民意表达机构, 不具备利益分配、权力整合的功能。充分的利益表达需要多个组织承担,没有哪一个组织作为协商的一方,可以完全公平公正地代表多方利益。政协的组织结构还不能有效地解决上述问题。

(三)政协协商民主几点建议

1.加快协商民主的法律化进程。新时期、新阶段发展赋予人民政协新的课题和新的要求。要根据宪法精神制定《人民政协组织法》和《人民政协政治协商、民主监督、参政议政法》等法律,把有关政治协商、民主监督和参政议政的性质、作用、内容、形式、程序等重要规定上升为法律,使政协工作既具政策依据,又具有法律依据。同时将协商主体纳入法律的框架内完成协商过程,实现协商民主有法可依,为政协工作提供法律保障,为政协协商民主的深入发展奠定基础。

2.加强协商民主的程序化建设。政协工作要体现民主的理念、贯穿民主的精神、遵循民主的程序。协商民主的基本特征是程序性,把程序看作决策获得合法性的根本要求。要建立和完善参与式决策的相关制度安排,努力优化协商民主的程序设计,积极推进协商民主进入决策程序,强化规范协商民主的运行程序,以达到充分反映民意、提高决策质量的目的如明确协商内容、安排协商活动、反映情况通报、及时听取意见、整理报送协商成果、研究处理并反馈等具体环节和程序。重点抓好两个环节:一是协商议题的提出和确定,明确各协商主体的权利和责任;二是协商意见的实施和监督。明确政协意见建议的时限要求、反馈方式;建立健全落实情况通报制度。通过程序化建设,使政协民主协商成为各界发扬民主、反映民意、集中民智、增进共识的平台,成为科学化、民主化决策的重要环节。

3.加大协商民主的公开化力度。协商民主需要在一种公开透明的环境中运作,透明度和公开化是协商民主的重要属性。要建立媒体多元沟通形式,健全协商和对话的民主机制,健全民主监督的渠道,加大知情环节、沟通环节、反馈环节的透明度。充分扩大民主党派、社会各界代表等协商参与者知情渠道的广度和深度,使他们在理性的对话、讨论中,畅所欲言地发表真知灼见。同时创造条件扩大民众的有序参与,探索民众提案线索征集、转化、办理和监督的互动机制。加强政协协商民主的公开宣传,对重要协商活动公开报道,对协商意见、调研建议、委员提案的落实情况进行报道,接受新闻媒体和公众监督,进而赢得党政决策部门的关注、重视和支持。

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